Tegenwoordig domineren smartphones en apps de politieke communicatie. Dit heeft geleid tot nieuwe uitdagingen voor transparantie en ethiek. ‘Of het nu gaat om immigratiebeleid, inflatiebeleid of Israëlbeleid, de hamvraag zal zijn welke WhatsApp-groep de leiding heeft.’
De uitoefening van openbaar gezag is altijd mede vormgegeven door de beschikbare technologieën. Van de drukpers tot de telegraaf, van radio tot e-mail, nieuwe uitvindingen drukten hun stempel op de manier waarop beslissingen worden genomen en door wie. Dit patroon zet zich voort in het tijdperk van de smartphone, die onmisbaar lijkt te zijn in het professionele leven van de hedendaagse ambtenaren en politici. ‘Je kunt tegenwoordig niet meer zonder,’ merkte de toenmalige premier Boris Johnson op tijdens de covid-19-pandemie, ‘ik moet in contact blijven met mensen.’ Zijn stijl van communiceren zou aan het licht komen toen Dominic Cummings zijn berichten lekte, waaronder een bericht waarin hij de minister van Volksgezondheid tijdens de pandemie Matt Hancock beschreef als ‘totaal f***ing kansloos’. Latere onthullingen uit die periode wekken de indruk dat het land wordt bestuurd via WhatsApp.
Groot-Brittannië staat hierin niet alleen. De bezorgdheid over de macht van appjes reikt tot ver buiten de landsgrenzen. In Brussel hangt de schaduw van ‘Pfizergate’ boven de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, in de aanloop naar de verkiezingen voor het Europees Parlement in juni. Het schandaal gaat terug tot een artikel in The New York Times van april 2021, waarin werd beweerd dat de covid-vaccindeal van de EU met Pfizer tot stand was gekomen door een reeks berichten en telefoontjes tussen haar en de directeur van het bedrijf. ‘Die persoonlijke diplomatie speelde een grote rol in een deal,’ zei de krant. Het gerucht van één-op-éénonderhandelingen over zo’n belangrijke kwestie leidde tot oproepen, met name van de Europese Ombudsman, om de berichten openbaar te maken. Het verzuim van de Commissie om dit te doen leidde ertoe dat de ombudsman concludeerde dat er sprake was van wanbeheer, en er lopen nog altijd rechtszaken tegen de EC.
Kritische discussies over bestuur door middel van berichten spitsen zich vooral toe op toegankelijkheid. Ambtenaren, zo lijkt het, doen belangrijke zaken op een manier die nauwelijks transparant zijn voor het publiek. Deze zorgen zijn terecht. Dat IM-diensten in handen zijn van grote particuliere bedrijven is een ander deel van het probleem. En dan zijn er nog de veiligheidskwesties die aan de orde zijn gesteld sinds president Barack Obama zijn Blackberry meenam naar het Witte Huis.
Maar het gaat er ook om hoe belangrijke beslissingen op het moment zelf worden genomen. Als discussies zich verplaatsen van de vergaderzaal naar de virtuele ruimte van de chatgroep, begeven ze zich in een wereld van verhoogde informaliteit en vage ethische grenzen.
Gênante details
Laten we eens kijken naar bepaalde kenmerken van de technologie. In tegenstelling tot een fysieke vergadering is communicatie via berichten een vorm van interactie zonder vast begin of einde. Gesprekken beginnen op initiatief van één partij en worden gekenmerkt door snelle reacties. Een voorbeeld in Spanje op het hoogtepunt van de pandemie maakte de risico’s duidelijk. De burgemeester van Madrid, José Luis Martínez-Almeida, zou in een korte WhatsApp-uitwisseling rond 1 uur ’s nachts op 24 maart 2020 overeenstemming hebben bereikt over medische benodigdheden. Eén raadslid werd uitgesloten omdat hij zijn telefoon niet controleerde, anderen klaagden dat overhaast tot de overeenkomst was gekomen. Gênante details over het overleg kwamen al snel aan het licht: bij de deal was een familielid van de burgemeester betrokken, de leveringen waren te duur en er werden exorbitante commissies in rekening gebracht, redenen waarom het contract werd gehekeld als ‘oplichting’ ten koste van de stad. Almeida gaf toe dat het een vergissing was, maar verdedigde de acties van de raadsleden in een tijd waarin het zo moeilijk was om aan schaarse middelen te komen. Een anticorruptiezaak tegen de leveranciers werd later door de rechtbank onderzocht.
Het spontane karakter van instant messaging betekent dat de betrokkenen vaak uit een andere activiteit worden gehaald of op een informeel moment worden benaderd. Deze manier van communiceren is direct en afleidend. Natuurlijk hangt veel af van hoe de technologie wordt gebruikt. Niet iedereen sms’t in zijn pyjama of kijkt tegelijkertijd tv, maar je weet het simpelweg niet van elkaar.
Instant messaging stelt leiders bovendien in staat zich los te maken van de ondersteunende ambtenaren en ambtenaren die hun acties zouden kunnen reguleren. Lastige individuen kunnen buitengesloten worden en vertrouwde adviseurs of favoriete verslaggevers kunnen worden binnengehaald. Bedrijfsbelangen kunnen zich laten gelden. De technologie is zeer geschikt om hiërarchieën te omzeilen en invloedrijke schaduwnetwerken creëren, vaak zonder dat dat wordt opgemerkt. Degenen die in een fysieke omgeving aan de deur zouden worden tegengehouden, kunnen in een virtuele omgeving ‘in de kamer’ zijn, afwezigen die in persoon zouden opvallen, worden gemakkelijker over het hoofd gezien.
De standaardreactie van ambtenaren is om te zeggen dat op deze manier niets belangrijks wordt beslist. In haar antwoord aan de Europese Ombudsman in de zomer van 2022 verklaarde de Europese Commissie het volgende: ‘Vanwege hun kortstondige en vluchtige aard bevatten sms- en instantberichten over het algemeen geen belangrijke informatie met betrekking tot beleid, activiteiten en besluiten van de Commissie.’ Je kunt je een spectrum van gebruiksmogelijkheden van messaging voorstellen: als het nemen van beslissingen de ene pool vormt, kan de andere worden gekarakteriseerd als ‘onschuldig geklets’, met een reeks praktijken in het grijze gebied daartussenin (informatie delen, overleggen, meningsvorming, cultiveren van contacten, privékritiek op collega’s). Maar we hebben genoeg gezien om te weten dat niet alles aan die onschuldigere kant valt. Op deze manier worden wel degelijk belangrijke beslissingen voorbereid en genomen.
Als de technologie ondanks de risico’s toch wordt omarmd, dan laat dat iets zien over de prioriteiten van de machthebbers
Dergelijke technologieën hebben het vervagen van grenzen tot gevolg – tussen het formele en het informele, tussen verschillende instellingen, en tussen de zaken van de overheid en de wereld daarbuiten. De politiek is altijd afhankelijk geweest van rituelen om de scheiding tussen ambten en personen te versterken. Of het nu gaat om de kroon van een monarch of de inrichting van een parlement, kledingvoorschriften en de inrichting van een ruimte dienen om gewicht te geven aan een situatie en deelnemers bewust te maken van een breder belang. Sommige rituelen kunnen gerepliceerd worden in gemediatiseerde communicatie, maar de meeste niet. Degenen die elkaar op deze manier, zijn verstoken van de contextuele aanwijzingen die elders bedoeld zijn om hun ontmoeting te depersonaliseren. Gezelligheid troef.
Het regeren via instant messaging is emblematisch voor iets breders – voor een wereld waarin belangrijke politieke beslissingen informeel worden genomen en de macht geconcentreerd is in de handen van sleutelfiguren en de netwerken die zij vormen. We hebben de neiging om over politiek te denken in termen van droge instellingen en bureaucratische logica, maar dit beeld kan behoorlijk misleidend zijn. Van binnenlands tot buitenlands beleid is er een breder verhaal van de ‘de-institutionalisering’ van macht, naarmate ambtenaren handelen met persoonlijke discretie en vertrouwensbanden de formele definitie van rollen overrulen. Zo ziet de vorming van een heersende elite eruit. Lockdowns hebben deze trend misschien een bijzondere impuls gegeven, maar de patronen zullen waarschijnlijk blijven bestaan. Of het nu gaat om immigratiebeleid, inflatiebeleid of Israëlbeleid, de hamvraag zal zijn welke WhatsApp-groep de leiding heeft.
Valkuilen
Hoeveel hiervan is echt nieuw? In de politiek heerst al lang de zorg dat de belangrijke gesprekken in de wandelgangen worden gevoerd, waar geen openbare notulen worden gemaakt. Je kunt ervan uitgaan dat instant messaging deels aantrekkelijk is omdat het de gezagsdragers in staat stelt te doen wat ze al geneigd zijn te doen. Dus hoeveel waarde moeten we hechten aan de technologie? Is het gewoon de nieuwste manier om te doen wat al lang gedaan wordt en dus ook zonder deze middelen gedaan kan worden?
Eén manier waardoor de technologie zich onderscheidt, is dat ze deze gedragspatronen beter traceerbaar maakt. Berichten kunnen worden verwijderd, wat een gevoel van controle kan geven, maar niemand kan er zeker van zijn dat ze niet inmiddels zijn gekopieerd of gedeeld door hun gesprekspartner(s). Er bestaat, zoals we hebben gezien, een groot potentieel voor lekken – met soms rampzalige gevolgen.
Uiteraard is het gebruik van deze technologie handig. Het kan ook sociaal en psychologisch lonend zijn; deel uitmaken van een ‘inner circle’ kan prestige betekenen, de kans om je superieur te voelen ten opzichte van de buitenwereld. Maar de traceerbaarheid van de berichten betekent dat er duidelijke risico’s aan verbonden zijn. Want wanneer ze onder de aandacht van het publiek komen – wanneer kranten verhalen kunnen publiceren over de ‘persoonlijke diplomatie’ van een ambtenaar – veroorzaken ze ontevredenheid en reputatieschade. Von der Leyen was eerder betrokken bij een schandaal in Duitsland dat te maken had met de transparantie van haar mobiele telefoongebruik toen ze minister van Defensie in Berlijn was. Hoewel ze werd vrijgesproken van verantwoordelijkheid in dat eerdere geval, zal ze niet onwetend zijn geweest van de valkuilen van messaging.
Als de technologie ondanks de risico’s toch wordt omarmd, dan laat dat iets zien over de prioriteiten van de machthebbers. Informele methoden zijn aantrekkelijk omdat de betrokkenen meer geïnteresseerd zijn in het behalen van tastbare ‘resultaten’ dan in het naleven van de democratische regels. Ze vinden dat het genoeg is om dingen gedaan te krijgen, de manier waarop maakt niet veel uit. Politicologen maken onderscheid tussen de legitimiteit van goede resultaten en die van goede methoden – tussen output en procedurele legitimiteit. Het overwicht van instant messaging weerspiegelt de dominantie van de eerste over de tweede.
Maak één technologie transparant en er zal worden overgestapt op andere technologieën die hetzelfde mogelijk maken
De legitimiteit van de output heeft altijd centraal gestaan bij transnationale instellingen. Dit komt overeen met de centrale rol van technocratie in instellingen zoals de EU, waar een instrumentalistische, oplossingsgerichte visie centraal staat in het openbaar gezag. In de loop der tijd is deze visie echter ook centraal komen te staan in het gezag in de nationale context. De verzwakking van partijen, en van georganiseerde ideologische politiek in het algemeen, heeft ertoe geleid dat vertegenwoordigers zichzelf minder definiëren op basis van normatieve verbintenissen dan op basis van hun vermogen om besluitvaardig op te treden. In het besef dat een aanzienlijk deel van hun electoraat zich aangetrokken voelt tot technocratische, populistische of ‘techno-populistische’ stijlen van politiek bedrijven die zonder bemiddeling het algemeen belang nastreven, kunnen ook zij ongeduldig worden met procedures en erop gebrand zijn hun probleemoplossend vermogen te tonen. Op de lange termijn hangt die aanspraak op legitimiteit af van het behalen van goede resultaten, maar in eerste instantie hangt het gewoon af van resultaten – beslissingen die kunnen worden aangehaald als teken van activiteit.
Dit heeft gevolgen voor een eventuele poging tot inperking. Hervormers pleiten meestal voor een betere regulering van de technologie. De Europese Ombudsman heeft verschillende aanbevelingen gedaan: dat instant messages erkend worden als EU-documenten, bewaard worden als archiefdocumenten en beschikbaar zijn voor inspectie wanneer er verzoeken voor publieke toegang worden gedaan. Er bestaan strengere regels voor het gebruik van communicatietechnologie op gebieden zoals financiële regulering, wat suggereert dat ze kunnen worden opgesteld als de politieke wil er is.
Dergelijke stappen gaan er echter aan voorbij dat de technologie aansluit bij de bredere aantrekkingskracht van onregelmatige manieren van regeren. Maak één technologie transparant en er zal worden overgestapt op andere technologieën die hetzelfde mogelijk maken. Positieve verandering zou betrekking moeten hebben op het veranderen van de bredere voorwaarden die ongepast gebruik van de technologie aantrekkelijk maken, met name het opnieuw in evenwicht brengen van de normen van legitimiteit waaraan ambtenaren worden gehouden. In plaats van een technocratische nadruk op outputs alleen, zou dit betekenen dat er een nieuw bestuursmodel moet komen waarin bredere participatie en controle gewaardeerd worden. Het zou betekenen dat grondwettelijke mechanismen worden versterkt en dat leiders meer worden gebonden aan democratische instellingen en organisaties die hen kunnen straffen voor hun overtredingen.
Regeren via berichtgeving maakt de neigingen van de hedendaagse politiek extremer en beter traceerbaar, maar vormt niet de kern van het probleem. Het zal niet worden tegengehouden door regels, noch door al dan niet moedwillig lekken. Alleen structuren die minder discretionaire macht overlaten aan het individu zullen iets structureels kunnen veranderen aan het probleem.
