De nieuwe EU-begroting voor 2028–2034 moet het continent wapenen tegen oorlog, klimaatcrisis en de opkomst van extreemrechts. Maar de onderhandelingen beloven zwaar te worden.
In september 2023 kreeg de voormalige Italiaanse premier Mario Draghi het verzoek van Ursula von der Leyen om zich nog één keer voor Brussel in te zetten, namelijk door Europa weer concurrerend te maken. Na enige aarzeling stemde hij toe, en half juli kwamen zijn ideeën over concurrentievermogen centraal te staan toen Von der Leyen haar blauwdruk voor de volgende zevenjarige EU-begroting presenteerde.
Het Meerjarig Financieel Kader (MFK), zoals dit omvangrijke langetermijnplan officieel heet, zal gelden van 2028 tot 2034. Het feit dat er twee jaar is uitgetrokken voor onderhandelingen over de inhoud, laat zien dat Von der Leyen zoals gebruikelijk een zware strijd met de nationale regeringen verwacht. Deze regeringen moeten unaniem instemmen met de inhoud.
De inzet kan nauwelijks hoger liggen. Het MFK‑voorstel zal de EU moeten financieren voor onder meer een handelsoorlog met Donald Trumps Amerika, een echte oorlog met Vladimir Poetins Rusland, toenemende concurrentie vanuit China, conflicten in het Midden‑Oosten, klimaatverandering, internationale migratie en de opkomst van extreemrechtse bewegingen met anti‑Brusselse agenda’s.
‘We zijn op het punt gekomen dat we, zonder actie, óf onze welvaart, óf ons milieu, óf onze vrijheid zullen moeten opofferen’
Zoals Draghi, de gerespecteerde grootmeester van de Europese economie, zei: ‘We zijn op het punt gekomen dat we, zonder actie, óf onze welvaart, óf ons milieu, óf onze vrijheid zullen moeten opofferen.’
De huidige kernbegroting van de EU bedraagt zo’n €1,2 biljoen. Dat is bepaald geen klein bedrag. Toch komt het neer op slechts ongeveer 1 procent van het totale EU-bbp, vergeleken met 48 procent van dat van Duitsland en 57 procent van dat van Frankrijk. Gezaghebbende waarnemers als Draghi stellen dat de publieke investeringen op EU-niveau bij lange na niet toereikend zijn voor de uitdagingen die het continent voor zijn kiezen krijgt.
De vraag is dus: hoe groot moet het Brusselse budget worden? Sommige landen willen helemaal geen verhoging, terwijl andere opperen dat het EU‑budget moet worden verdubbeld. ‘Dit is de bandbreedte: nul tot verdubbeling. Mijn inschatting is dat je met een verhoging van minder dan de helft al veel kunt bereiken,’ zegt Jan Stráský, hoofdeconoom bij de OESO, tegen POLITICO. ‘Als 20 of 30 procent’ – wat het totale budget op zo’n 1,3 procent van het Europees bbp zou brengen – ‘goed wordt besteed, kan dat een enorme verbetering zijn.’
Ambitieus
Naast een groter budget raadt de OESO in een rapport aan om bestaande EU‑fondsen te hervormen; er zou meer nadruk moeten worden gelegd op defensie en een beter geïntegreerde elektriciteitsmarkt. Dat laatste zou de stroomkosten moeten verlagen om groei te stimuleren.
Een groter deel van de publieke uitgaven zou volgens de denktank naar Brussel moeten gaan om grensoverschrijdende infrastructuurprojecten te coördineren, zoals elektriciteitsverbindingen en gezamenlijke defensieprojecten.
Andere analisten stellen dat Brussel nog veel ambitieuzer moet zijn. Volgens Zsolt Darvas, een van de auteurs van een nieuwe studie van denktank Bruegel, moet het MFK‑budget ongeveer verdubbelen om onder meer de klimaattransitie te financieren en de schulden van de coronaperiode af te lossen.
‘De Europese Unie staat onder toenemende druk om problemen met een steeds duidelijker Europees karakter op te lossen,’ concludeert de studie van Bruegel. ‘Maar het belangrijkste financiële instrument van de EU, de begroting, is blijven steken in het verleden.’
Darvas stelt voor het budget te verhogen tot ongeveer 2 procent van het Europees bbp.
Zweden wil niet zomaar meegaan in het verhaal dat we nu een grotere begroting nodig hebben omdat er nieuwe problemen zijn’
Sommige landen, waaronder Frankrijk, zijn het ermee eens dat het EU‑budget moet groeien. Andere landen, zoals Duitsland en Nederland, willen juist geen groei. ‘Zweden wil niet zomaar meegaan in het verhaal dat we nu een grotere begroting nodig hebben omdat er nieuwe problemen zijn,’ zegt ook de Zweedse minister voor EU‑zaken Jessica Rosencrantz tegen POLITICO. ‘We zullen binnen de bestaande begroting prioriteiten moeten stellen.’ Zweden is een van de landen die willen dat het MFK zich vooral richt op defensie en veiligheid. Sommige analisten wijzen er echter op dat EU-wetgeving het blok verbiedt om via de langetermijnbegroting directe militaire uitgaven te doen. ‘Hoe dat precies moet worden geformuleerd of weergegeven in de begroting, moeten we nog nader bekijken,’ aldus minister Rosencrantz. ‘Maar ik denk dat defensie, veiligheid, steun aan Oekraïne en ook concurrentievermogen de thema’s zijn waarop een nieuwe begroting zich zou moeten richten.’
Ook Mario Draghi pleitte voor een radicale vereenvoudiging van de EU-begroting – een voorstel dat Ursula von der Leyen overnam in haar plan om de twee grootste uitgavenposten, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Cohesiefonds, samen te voegen tot één megafonds.
Een tweede voorgestelde aanpassing is de oprichting van een Europees Concurrentiefonds, dat investeringscapaciteit moet creëren voor sleutelsectoren en steun biedt aan onderzoek en ontwikkeling. Daarnaast stelt het voorstel de oprichting voor van een nieuw extern fonds, waarin ontwikkelingshulp en diplomatieke uitgaven worden gebundeld.
Woedend
Ook zijn sommige EU‑landen en politici nu al woedend over de hervormingen en hun impact op de financiering voor Europese boeren en economisch kwetsbare regio’s.
Het lastigst is het waarschijnlijk om te bepalen waar het geld überhaupt vandaan moet komen. Er woedt nu al een fel debat over de vraag of nieuwe vormen van zogeheten ‘eigen middelen’ – de inkomsten van de EU – moeten worden goedgekeurd als onderdeel van de nieuwe begroting, bijvoorbeeld door Brussel een groter aandeel te geven in bestaande belastingopbrengsten.
Een veelgenoemd argument vóór nieuwe eigen middelen is dat dit de politieke spanningen over de bijdragen van verschillende landen kan verminderen. Nettobetalers zoals Duitsland, Nederland en Zweden storten meer in de pot dan ze terugkrijgen. Dat maakt het voor deze regeringen vaak moeilijker om aan hun eigen volk te rechtvaardigen dat het totale EU-budget omhoog moet.
Een van de manieren om geld te besparen is door te voorkomen dat ‘ook maar één euro’ naar een land gaat dat de democratische principes van de EU schendt, zegt Rosencrantz. Dat sluit aan bij de plannen van de Commissie voor het volgende MFK.
‘Als je kijkt naar de geschiedenis, zie je dat er slechts zeer beperkte veranderingen zijn doorgevoerd’
Het team van Von der Leyen werkt momenteel aan een nieuw systeem van ‘conditionaliteit’, dat strengere financiële sancties mogelijk moet maken voor landen als Hongarije (en eerder Polen), die volgens Brussel de democratische vrijheden ondermijnen die de EU als kernwaarde beschouwt. Maar aangezien elk EU-land, ook het Hongarije van Viktor Orbán, het volledige begrotingspakket moet goedkeuren, is het allerminst zeker dat zulke bepalingen uiteindelijk in de definitieve begroting worden opgenomen.
In essentie raakt de vraag of landen moeten worden gestraft voor het schenden van de ‘rechtsstaat’ aan dezelfde fundamentele kwestie die als een schaduw over het hele begrotingsproces hangt: waar is de Europese Unie eigenlijk voor bedoeld? Hoeveel moeten de 27 lidstaten in dit tijdperk van wereldwijde crises gezamenlijk aanpakken? Wat hoort gecoördineerd te worden vanuit de glanzende torens in Brussel, en wat zouden de lidstaten zelf moeten bepalen?
Uiteindelijk zullen de omvang en de reikwijdte van de nieuwe EU-begroting een weerspiegeling zijn van het collectieve antwoord op die vraag. ‘Als je kijkt naar de geschiedenis van de onderhandelingen over het MFK, zie je dat er slechts zeer beperkte veranderingen zijn doorgevoerd,’ aldus Darvas, een van de auteurs van het Bruegel-rapport. Volgens hem is het grootste risico voor de EU dat de unanimiteit ‘de ruimte voor hervorming ernstig beperkt’. ‘We hebben altijd te maken gehad met grote starheid,’ voegt hij toe. ‘Ik ben er niet van overtuigd dat dat deze keer wezenlijk anders zal zijn.’
